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英国科研监督与评估措施概述

文字:[大][中][小] 2020-03-17    浏览次数:    

  :英国科研效率很高,这与其科技创新活动的组织管理、监督评估制度密不可分。本文介绍了英国近年来科技领域监督和评估的主要举措,包括国家科技计划项目资金、重大政策、基地监督评估方面出台的制度和措施,以及科研诚信建设、调查处理科研不端行为的做法等。

  英国科研效率很高,凭借仅占全球0.9%的人口和4.1%的研究人员,发表了世界上10.7%的论文引文和15.2%的世界高被引论文。这样高的科研效率,与其科技创新体系的组织管理、监督评估制度密不可分。英国高度重视科技监督和评估工作,并不断根据监督和评估的结果来改进和调整政策,形成了有效的反馈调节机制。

  英国主管科技的商业、能源和产业战略部(BEIS)的前身——商业、创新和技能部(BIS)于2014年12月发布《商业、创新和技能部评估战略2015—2016》,概述了商业、创新和技能部的监督和评估工作内容,并提出每3~5年对核心政策评估1次,每年发布当年评估计划和评估报告,确保对重要政策和计划的评估工作全覆盖。该战略提出的科技监督和评估工作主要如下。

  英国研究理事会遵循“霍尔丹原则”,因此对于如何执行监督评估工作有一定的自由裁量权;而商业、创新和技能部通过双方商定的绩效管理框架监督研究理事会的战略和运营绩效,包括对其影响力和所开展活动的评估。

  研究理事会绩效管理报告框架包括研究理事会发展战略、4年工作计划、每6个月1次的计分卡报告和评估会议、年度影响报告。对于跨理事会主题的评估,由研究理事会代表,以及商业、创新和技能部和英国创新署代表组成的绩效评估网络(PEN)每两个月开一次会。年度影响报告是最重要的评价报告,该报告包括一系列案例研究和绩效指标;商业、创新和技能部会发布一些常用指标趋势的年度分析报告,如《研究理事会影响力报告》。

  各个研究理事会也自行组织评估,检查具体的项目、投资或活动领域,评估办法通常会反映经费支出、创新性以及政治和战略重要性;在某些情况下,还会与其他研究理事会或利益相关者联合开展评估,这些评估的结果反映在上述报告框架的内容中。

  双重支持资助体系的集体影响通过其他一些机制进行评估,其中包括商业、创新和技能部主导的两年一次的国际基准评估(即委托爱思唯尔公司做《英国科研实力国际比较报告》)和大约每5年进行一次的研究卓越框架(REF)。

  除了事后评估影响力外,研究理事会还依赖事先评估(主要指专家同行评审)来评估项目申请书。

  英国创新署与商业、创新和技能部以及财政部达成了一个评估框架,计划利用强大的对照组方法来确保影响力评估的准确性。其目标评估证据的质量相当高,将与创新发展实验室合作来尽可能地采用随机实验方法,或对控制组进行前后对比方法研究。

  为了更全面地评估其计划产生的影响力,创新署收集了几年内一系列产出结果(包括行为和业务绩效)的数据。由于时间原因,正在进行的评估常常与过去活动的回顾性评估相结合,以提供更及时的证据。考虑到为支持创新政策提供强有力的评估证据的时间滞后性,创新署也一直在研究更广泛的证据基础,包括强大的计量经济学分析,将其客户数据库与就业、业务增长和创新活动的数据联系起来。

  英格兰高等教育基金会(HEFCE)的质量研究基金在研究卓越框架的基础上,高度选择性地分配经费。研究卓越框架的评估结果为研究机构提供了非常有用的信息,可以衡量其成绩,并引导其继续改进。

  研究理事会是英国政府资助竞争性科技计划项目的主渠道。《研究理事会资助条款与条件》是项目管理和监督的纲领性文件,对从项目申请到结题全周期进行了规定,包括项目承担单位的责任,项目执行过程▲=○▼中的检查,项目研究成果报告,对违规行为的制裁、监督和评价等条款。

  项目执行的管理监督责任主体是项目承担单位,职责包括保证配套经费落实、保证经费合理合规使用、培训教育研究人员知晓管理制度、提供安全理想的研究条件、保证遵守研究伦理、监督与查处科研投诉和不端行为等。

  研究理事会有权对项目执行情况进行检查,包括委托或授权第三方对研究单位提供的财务账户和执行情况开展对照检查,并要求研究单位提供经认可的独立审计机构出具的审计报告。阶段性检查形式包括要求提交阶段进展报告、实地检查、组织项目负责人参加相关领域项目间的交流会(也可能发生在项目执行期后)等,研究单位和项目负责人必须全力配合。针对一些重点项目,会有项目官员、协调员或者顾问长期参与,以切实掌握项目进展和预算支出合理性。

  研究理事会通过科研成果管理平台“研究鱼”(Researchfish)跟踪项目进展和成果,并对资金使用效率开展评估。所有受研究理事会资助的研究人员都要注册账号,并在系统中不断更新其研究成果,项目结题5年内也要继续报告其后续成果和影响,从而对所△▪▲□△资助项目进行监督。特殊情况下理事会将要求△▪▲□△一部分项目按格式提交结题报告,但一般不进行专门的结题验收。

  研究理事会通过网上平台“研究通道”(The Gateway to Research,GtR)发挥社会监督的作用。“研究通道”向社会公布公共科研资金的资助情况和科研成果信息,并定期更新。公共科研资金的资助信息包括项目名称、人员、单位、项目摘要等。科研成果来自“研究鱼”系统,包括发表论文、报告、出版书籍等出版情况,以及参加活动、开展合作、主要发现、对政策的影响、知识产权、数据库与模型等十多种成果产出情况。公众可以免费检索和使用,客观上也起到了对项目执行情况的监督作用。

  研究理事会通过控制资金拨付和关键节点加强对项目资金执行的监督。项目资金一般通过银行自动清算系统按季度拨付,既增加了对项目进展的控制,又减少了▪•★自身工作量。关键节点包括:一是年度决算,研究理事会给项目承担单位财务部门提供年度资助支付情况清单,要求对方确认资助与实际支出相符,并且•●资助确实足额按时拨付,如果对方没有回复确认,则暂不继续资助;二是项目的阶段性评估,研究理事会要求项目执行者提供阶段性研究进展,或要求召开项目评估会议;三是中期决算,对资助期限超过42个月的项目,管理平台将自动生成一个中期评估日,在此日之前,项目执行者需报送项目中期支出报告。

  研究理事会对项目承担单位开展审计。研究理事会执行资金保证计划,对项目承担单位的财务情况进行检查,以确保资金用于预期的目的。检查包括单位是否尽责预审并使用正确方法来计算间接成本和直接分摊成本、项目经费使用是否符合资助条款与条件等,大约每3年就要对研究密集型研究机构进行强化审查。由项目承担单位财务部门负责配合审计工作,研究人员一般不用为审计提供材料。

  关于项目财务验收和结余资金管理。项目结题前一个月,研究理事会将寄出一份支出决算表,要求结题后3个月内填好寄回。项目负责人可以要求推迟寄回决算表,但必须在原定结题期限之前书面提出并得到研究理事会同意。如果到规定期限,研究理事会未收到返回的决算表,将收回经费的20%;如果结题后6个月还未返回,将追回全部经费。针对预算的不同科目,其对应的决算方式也有所不同。直接发生成本和例外支出,需要项目执行方列出实际支出的详细条目,实报实销;而间接成本和直接分摊成本仅进行总额控制,并且在结题前6个月内全额支付;项目承担单位不得挪用项目直接发生成本。研究理事会项目不组织专门的财务验收,项目结余◁☆●•○△资金要收回。

  英国对重大科技政策的监督评估大致可分为机制性和专家咨询性两种。机制性评估通常依据法案或政策框架定期组织;专家咨询性评估则是不定期的,由政府部门根据需要,聘请有较高学术声誉和科研管理经验的知名★▽…◇专家牵头组成评估组,对某项重大政策进行独立评估,其评估报告通常会成为下一阶段政策制定或调整的重要依据。以下分别举例说明。

  研究卓越框架的评估结果,是高校稳定支持经费的分配依据,因此研究卓越框架是一项非常重要的科研管理政策。

  2015年12月,商业、创新和技能部委托英国国家学术院(British Academy)主席尼古拉斯·斯特恩爵士牵头对研究卓越框架政策进行独立评估,其主要任务为:一是调查评估研究绩效的不同▪…□▷▷•方法,既能强化卓越研究与影响这一导向,又减轻大学的管理负担;二是基于2014年评估结果,提出可供参考的其他评估模型,为指导未来研究经费的分配提供强有力的方法;三是提出更简单、更少打扰被评估高校的评估方法,并对未来的评估周期提出意见,新的方法应在保留专家评审的基础上更有效地利用数据和定量方法。

  评估办法包括:一是设立由英国知名大学教授为主组成的专家指导小组,斯特恩本人担任组长。指导小组共召开4次会议,对评估报告和建议进行了讨论。二是向社会公开征求意见,共收到301份各方书面意见。三是设立由商业、创新和技能部官员担任组长的咨询组,共召开3次会议,并撰写了一些材料供专家指导小组参考。四是委托科技咨询公司Technopolis提供支撑。该公司开展了文献分析与国际比较,汇总分析了书面意见,并组织了40次定性访谈。评估小组秘书处设在商业、创新和技能部,为评估工作提供支持。

  政府对评估结果的回应:2016年7月,商业、创新和技能部公开发布了斯特恩牵头提出的评估报告,以及所有书面意见和访谈意见的汇总报告。报告指出了目前评估办法的问题,提出了12条具体的改进建议。2016年10月,时任教育部长以信函方式对报告进行了公开回应,充分肯定其提出的评估原则和改革方向,承诺有关部门在制定2021年评估办法时,将落实相关▲●…△建议。2017年9月,有关管理机构发布了关于2021年评估办法的初步决定,该决定对报告的主要建议均进•□▼◁▼行了落实。

  竞争性科研计划和项目的管理机构——研究理事会究竟应采取何种组织管理模式,是非常核心和重要的科技政策。研究理事会是与政府部门保持“一臂之距”的非政府部门公共机构(Non-departmental Public Bodies)。根据议会制定的《公共机构法案》,英国对所有非政府部门公共机构实行定期评估,评估办法由内阁办公室制定,由各部门分别执行。最近一次英国政府对研究理事会▼▲的机制性评估,是2013—2014年商业、创新和技能部组织的3年评估。

  评估办法和指标:评估工作由商业、创新和技能部的一个官员小组进行,该小组独立于研究理事会和商业、创新和技能部负责管理研究理事会的团队。评估分为两个阶段,第一阶段评估功能和形式。如果第一阶段的结论是研究理事会应继续作为非部门公共机构存在,那么第二阶段对其遵守治理程序的情况进行评估。分为以下5项指标:理事会法定责任的落实;理事会各管理层级责任的落实;财务管理是否有效;公众沟通与参与(包括科学传播);行为和礼仪(指员工遵守行为准则情况)。评估工作要求各研究理事会根据评估要点提供了书面证明材料;向社会公开征集了意见,共收到100多份书面意见;组织了两次利益相关者的圆桌讨论;并征求了各研究理事会主席和首席执行官以及有兴趣的商业、创新和技能部官员的意见。评估结果分为4个等级:良好、一般、有问题以及存在重大问题。

  评估结论:2014年4月商业、创新和技能部发布了评估报告。第一阶段的评估认为,研究理事会具有独一无二的作用,应继续保留为非部门公共机构。同时对研究理事会可能的组织形式进行了讨论,包括转为慈善机构、合并为一个非部门公共机构、通过合并而减少研究理事会的数量、与其他机构(英格兰高等教育基金会、英国创新署)合并、维持现状等5种情况,结论是“研究理事会应保留现有形式”。

  第二阶段的评估认为,研究理事会各自运行良好,但从总体角度看,需要进一步加强绩效管理、加强统筹。此评估报告的结论和建议,对日后研究理事会的改革埋下了伏笔。

  2014年12月,英国政府发布了《科学与创新战略》,对未来10年政府如何支持科学与创新进行了规划。该战略明确提出,委托时任皇家学会会长的保罗·纳斯爵士牵头对研究理事会进行独立评估,要求其在“3年评估报告”的基础上,对研究理事会如何以最有效的方式支持研究提出评估意见。

  评估方法与前述对卓越研究框架的独立专家评估类似,包括成立负责提出报告的专家组、提供咨询意见的咨询组、以多种方式广泛公开征求意见等。2015年11月商业、创新和技能部发布了评估报告。报告提出将7个研究理事会合并为一个机构,从而以更强大的声音向政府发言,更好地实施跨理事会战略,并减少行政负担;该机构需要加强与政府部门、英格兰高等教育基金会、英国创新署的联系;应强化政策制定者与研究资助者之间的交流,将科学置于政府的核心位置,建议设立一个部长级委员会来履行这些职责。

  评估报告发挥的作用:2016年5月英国议会通过《高等教育和研究法案》,提出实施该报告的建议,成立一个战略资助机构“英国研究与创新总署”(UKRI),汇集7个研究理事会、英国创新署、英格兰高等教育基金会的研究和知识交流职能,使其更容易开展合作研究并解决气候变化和疾病等全球问题;同时保留每个研究理事会和英国创新署的身份和预算。根据这一法案,英国政府在英国研究理事会(RCUK)的基础上改革成立英国研究与创新总署,2018年4月已正式开始运行。

  英国的国家级科研基地主要有研究理事会资助的研究所或研究中心、大型研究基础设施,以及英国创新署设立的弹射中心等。管理部门对于科研基地的监督评估,亦为机制性和专家咨询性2种;此外重要的科研基地均发布年度报告,对科研进展和财务情况进行总结与宣传,接受公众监督。

  医学研究理事会(MRC)共有55个研究所/研究单元/研究中心(Institutes/Units/ Centres,以下合并称为科研基地),大多依托大学建设,医学研究理事会对其进行5年一次的评估。

  评估小组通常由医学研究理事会研究委员会主席(或医学研究理事会负责科研基地的首席执行官)担任主席,成员包括研究委员会成员、若干名独立的国内和国际专家、1名医学研究理事会科研基地负责人和1名医学研究理事会管理委员会成员。

  评估程序如下: (1)科研基地在资助期结束前12个月提交关于前5年产出和未来5年目标与计划的报告。 (2)国内和国际专家同行评议。 (3)评估小组在医学研究理事会总部进行半天到一天的会议评估,审阅材料和初步评估。 (4)评估小组在科研基地进行2天的现场评估。 与科研基地负责人及相关人员讨论过去5年和未来计划; 对知识转移、培训、职业发展和能力建设、公众参与等单项工作和研究相关领域,以及科研基地整体情况进行评估; 就未来的战略方向、支持方式和资助范围提出建议; 审查未来5年的主要目标; 在访问结束时立即提供反馈。 (5)评估小组报告(通常在现场评估后4周内达成一致并发布)。 向医学研究理事会研究委员会提出关于未来战略方向、科学质量、性价比、未来资助形式和资助范围的建议,科研基地通过负责人对报告进行回应。 (6)研究委员会评估(在当前资金的最后一个财政年度)。 研究委员会根据专家评估和科研基地的回应进行评估; 在其他医学研究理事会研究、当前竞争性资助标准和战略重点的背景下,考虑该科研基地的总体价值和影响; 考虑其未来战略、科学质量、性价比、对医学研究理事会而言最适合的未来支持形式等; 向管理委员会提出未来5年主要目标和资助范围的建议。 (7)管理委员会/理事会研究。 管理委员会讨论评估对预算和工作人员的影响,评估结果向理事会报告,重要改革事项提交理事会进行最后批准。4.2 对大型研究基础设施的专家独立评估2017年英国商业、能源和产业战略部委托高值制造弹射中心首席执行官迪克·埃尔希对位于哈维尔的三大研究基础设施(中央激光设施、散裂中子源ISIS、钻石光源Diamond)进行独立评估,这次评估的重点不是其科学产出或科学影响,而是从商业角度评价设施的投资和运营方式。

  评估工作成立了3个小组: 主要由英国商业、能源和产业战略部官员组成的指导小组; 由管理和财务专家组成的评估工作组; 由国内外专家和用户代表组成、负责提出评估报告的专家组。 评估方法包括:

  (1)问卷调查与人员访谈,广泛收集设施高级管理人员、部分国外重要设施专家、用户代表的意见。

  该报告充分肯定了哈维尔三大设施现有的运行模式(也是国际通行的做法),即通过同行评议择优确定在设施上开展的研究项目并且不收费,认为这是最高效率的做法; 此外提出每年检查预算执行情况与设施▼▼▽●▽●的长期发展有矛盾,建议更加信任设施管理层,以5年为周期进行资金的预算和执行管理。

  2012年7月,英国研究理事会、英格兰高等教育基金会等8个资助机构共同签署了《维护科研诚信协约》(以下简称《协约》),这是英国在国家层面协调科研诚信◆◁•建设的重要一步,得到了商业、创新和技能部等政府部门和学术界的支持。《协约》提出5大工作重点:以严谨和诚信的共同价值来夯实所有科研环节;确保开展的研究遵循所有的伦理、法律和职业义务;孕育支持最严谨的诚信标准的科研环境;采取透明、健全和公平的程序处理科研不端行为举报;继续监控以及在必要的情况下改进现有的机制,确保科研诚信。

  《协约》认为,研究机构和所有从事或支持研究的各方面都有责任维护科研诚信。包括:支持研究人员的清晰政策、实践和程序;适当的学习、培训和指导机会,从而支持研究人员的发展;健全的管理系统,以确保与研究、科研诚信和科研行为有关的政策能够落实;研究人员拥有满足科研标准和行为标准的意识;能在早期识别潜在问题的机制,以及在需要时向研究人员提供帮助的机制。

  2016年11月,英国大学联合会发布了《科研诚信协约进展报告》,该报告总结了协约签署以来的进展,认为英国总体上实施良好;但也存在一些问题:要加强对科研诚信公共信息的提供,加强问责;协约签署机构(资金资助方)要进一步加强与实施协约的研究机构(被资助方)的沟通交流。同时提出了下一步行动的建议:

  (2)协约签署机构不应试图决定研究机构如何促进积极的科研诚信文化,这应该由研究机◇…=▲构、研究人员和学术界来共同达成一致。

  (3)协约签署机构应该共同明确遵守科研诚信的具体内容,提高透明度和问责制。资助方至少应该要求研究机构有关于科研诚信的专用和可发现的网页、拥有配合科研诚信和不端行为调查的指定联系人、公开发布为促进科研诚信所采取的措施的年度报告等。

  (7)树立正确的科研诚信文化主要是研究机构及学术界的事情,但应该考虑将支持《研究评估宣言》作为一种机制,以减少会产生科研不端行为和可疑研究实践的驱动因素。

  (8)改进科研诚信,需要加强投入和组织领导,应确保负责科研诚信举措的人继续得到适当的资源和授权。

  英国2006年成立了科研诚信办公室(UKRIO),这是一个独立的非营利慈善机构,在科研诚信方面提供专家咨询意▲★-●见和科研指导,业务主要包括咨询、教育和培★-●=•▽训、国际化以及出版等。该办公室不是监管机构,没有正式的法律效力,但对于英国的科研诚信建设发挥了重要作用。

  科研诚信办公室制定的《科研不端行为调查程序》,被《协约》推荐为参考指导办法。研究机构需指派一名拥有丰富科研知识和经验的高级职员作为“被指名者”(Named Person)以及一名替代者,全权负责受理和调查科研不端行为,该人不应是所在单位的领导、研究负责人或人事主管。此外,研究机构还应任命一批来自人事、财务或研究资助办公室的具有科研经验的高级职员,这些高级职员与“被指名者”保持联系,共同调查科研不端行为举报。所有参与调查的人员必须时刻牢记公正、保密、正直、伤害预防和平衡的调查原则。科研不端行为的调查程序共分为三大阶段:预筛查阶段(20个工作日)、筛查阶段(20个工作日)和正式调查阶段(时间不定)。

  研究理事会 2013年2月出台了《良好科研行为管理政策与指导方针》(以下简称《指导方针》),与前述《协约》相配套,是英国研究理事会现行关于科研诚信的指导性文件。文件对良好科研行为设定了标准,并给出相关的指导性建议;具体明确了哪些行为是学术不端行为,是不可接受的;为学术不端行为事件的报告和调查流程提出了指导原则;明确了研究理事会和研究机构各自的职责,共同促进和维护学术道德的最高标准。

  《指导方针》明确的学术不端行为有:(1)捏造(Fabrication),编造虚假的数据,或文档、参与者意见等。(2)篡改(Falsification),不恰当的篡改或选择性使用数据、图像或意见。(3)剽窃(Plagiarism),未获允许挪用、滥用、剽窃他人的思想、创意、知识产权和著作。(4)错误表达(Misrepresentation),包括抑制相关发现和数据、知识,故意忽视或表达有缺陷数据;未披露的重复出版物,包括未公开的重复提交稿件以供出版;歪曲利益,包括未能宣布研究人员或研究资助者的重大利益;声称或暗示其拥有实际上并不具备的资格与经验;无功邀功,如在没有做出重大贡献的情况下提出对作者身份的不当要求,或在做出重大贡献的情况下拒绝作者身份。(5)违反注意事项(Breach of Duty of Care),包括在未经他人同意或违反保密规定情况下,不正确地披露参与研究的人员或团体的身份;未事先征得同意,或没有适当的保护措施,将任何参与研究的人员置于危险之中,包括声誉危险;未能确保参与者或其法律代表了解研究的风险、目标和赞助者,明确地获得知情同意;未就风险和危险担负全部的责任;使用动物、人体组织和器官时未遵守法律和伦理要求;同行评议行为不当,包括未披露利益冲突、滥用材料、违背保密原则等。(6)处理不端行为指控时的不当行为(Improper Dealing with Allegations of Misconduct),企图掩盖不端行为或报复举报人,未能妥善处理恶意指控。

  《指导方针》提出了处理学术不端行为的主要程序,规定涉案人员所在研究机构是对科研不端行为进行调查和违规行为处理的主体,并适时向研究理事会报告有关信息;研究理事会保持“观察员”角色,原则上对调查过程不干涉,但保留必要时在任意处置节点介入的权利;对调查表明存在不端行为的项目和人员信息进行记录和内部共享,并在必要时停止项目拨款或拒绝其项目申请。

  自2013年以来,英国研究理事会每年发布《指导方针》执行情况的年度报告。为了帮助研究机构和个人更好地理解和实施,2018年1月又出台了《指导文件常见问题》。2018年4月英国研究理事会改革为英国研究与创新总署,仍延续相关指导政策,并正在研究是否需要出台新的指导政策。

  在《协约》和《指导方针》的指导下,各研究理事会也分别制定了关于良好科研实践的指导、调查科研不端行为的程序等规定,并每年发布执行情况的年度报告。

  近年来我国在科技计划管理改革、促进科技成果转化、减轻科研人员负担等方面出台了一系列重要文件,“含金量”很高。但如何确保落实,让有关部门、地方和单位真正“动起来”,需要加强对政策落实情况的监督评估。

  英国研究理事会规定,科技项目申报、资金预算和执行均由项目承担单位负责,而不是科研团队或课题组;科研诚信建设和学术不端行为处理调查的主体也是项目承担单位,而不是有关政府部门或资助机构。这些制度充分发挥了法人单位职责。

  英国研究理事会的项目管理重在日常,要通过网上系统不断填报项目产出和成果,甚至要填报结题5年后的产出和影响,而没有专门的项目验收;项目资金管理也是重在预算和执行,而不是事后审计和验收。同时,通过研究通道、年度报告等方式加强公开,接受社会监督。上述做法值得借鉴。

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